노동과세계

[기고] 코로나19 전수검사 행정명령의 문제점

전라북도 일용노동자 코로나19 전수검사 행정명령에 부쳐

  • 기사입력 2021.06.11 17:40
  • 최종수정 2021.11.03 09:27
  • 기자명 최홍조(시민건강연구소)

전라북도가 5월 17일자로 도내 일용노동자에게 코로나19 전수검사를 의무화하는 행정명령을 시행했다. 민주노총전북본부, 전북민중행동 등 전북 노동ㆍ시민사회단체는 전라북도의 차별적ㆍ비과학적 행정명령에 비판을 제기하며 그 일환으로 전문가 초청 좌담회를 개최했다. 최홍조 시민건강연구소 센터장의 좌담회 발표문 전문을 허락을 받아 게재한다. 노동ㆍ시민사회단체의 문제제기 끝에 전라북도는 6월 10일 24시부로 행정명령을 해제했다.

 

1. 전북 행정명령의 특수성과 전수검사의 보편적 문제 

5월 15일 전라북도재난안전대책본부장 명의의 행정명령 처분이 이루어졌습니다. 5월 17일부터 6월 30일까지 “도내 내외국인 일용근로자를 고용하는 자 및 인력을 공급하는 인력사무소 사업주(대표자)”는 “고용하고자 하는 내외국인 일용근로자에 대하여 보건소 등 선별진료소에서 코로나19 진단검사를 받도록 조치하시기 바랍니다.(고용 전 3일 이내 진단검사 결과 확인 후 업무 투입)”이라는 내용을 담고 있습니다. 감염병예방법에 따라 불이행 시 형사처벌 가능성과 손해배상 청구에 대해서도 경고합니다.  

한 기사1에 따르면, 전북의 “농축업·건설·산업현장에서 내외국인 근로자의 확진 사례가 빈번히 발생한 데 따른 조처”라고 밝히고 있습니다. 추정컨대, 지역사회 유행 지속 경향을 확인할 수 있는 감염재생산지수가 4.29일 이후 1.0 이상(1.0 초과 시 유행 지속 경향 의미)으로 오른 것과 변이 바이러스 확인 사례 등이 행정명령에 영향을 미쳤을 수 있습니다. 사실관계부터 지적하고 넘어가자면, 감염재생산지수가 1.0 이상으로 오른 사례는 이번이 처음이 아니고, 전국적 유행상황과 별개로 전북지역의 특수성으로 보기는 어렵습니다. 또한, 변이 바이러스 확인 사례는 일용노동자 집단감염 사례 외에도 다수 확인되고 있습니다. 즉, ‘내외국인 일용 근로자’의 감염 위험이 특별히 높다는 근거는 공개 자료에서 확인하기 어려웠습니다. 

일자 내용 누적확진 일자 내용 누적확진
4.25 전북 OO시(군) 음식점 8명 5.12 전북 OO시(군) 음식점(C) 19명
5.01 전북 OO시(군) 제조업(A) 20명 5.13 전북 OO시(군) 가족지인(B) 16명
5.03 전북 OO시(군) 제조업(A) 30명 5.13 전북 OO시(군) 가족지인 6명
5.03 전북 OO시(군) 공공기관 4명 5.13 전북 OO시(군) 음식점(C) 25명
5.05 전북 OO시(군) 제조업(A) 35명 5.18 전북 OO시(군) 가족지인(D) 8명
5.05 전북 OO시(군) 유흥시설 16명 5.19 전북 OO시(군) 가족지인(D) 12명
5.09 전북 OO시(군) 가족지인(B) 5명 5.20 전북 OO시(군) 가족지인 8명
5.11 전북 OO시(군) 음식점(C) 11명 5.22 전북 OO시(군) 학교/가족(E) 13명
5.12 전북 OO시(군) 가족지인(B) 12명 5.23 전북 OO시(군) 학교/가족(E) 26명

표1 . 정부 정례브리핑 보도자료에서 확인한 전북지역 집단감염 사례(4.25~5.25)

전북 행정명령은 사실 전국적으로 새로운 현상이거나 사건이 아닙니다. 가장 대표적으로 올해 2월과 3월에 이주노동자들을 대상으로 전수검사 행정명령을 내린 사례가 있습니다. 이번 전북 행정명령 – 소위 선제검사 – 은 취약계층을 대상으로 내려지는 여타의 전수검사 행정명령과 본질적으로 차이가 없습니다. 더 나아가, 취약계층 대상의 강제적 조치는 한국만의 현상으로 보기도 어렵습니다. 국제적으로도 감염병과 윤리적 원칙에 대한 논의에서는 대부분 비자발적 조치 혹은 강압적 조치에 대한 주의가 필요하다고 말합니다. 즉, 쉽기 할 수 있는 조치가 아니라는 점입니다. 또한, 비자발적 조치 혹은 강압적 조치의 더 큰 위험성으로 사회경제적 취약계층에게 집중적으로 이루어질 가능성을 우려합니다. 역사적으로 그러한 사례가 많았음을 알려주는 대목입니다. 

사회경제적 취약계층에 대한 혐오와 차별은 다양한 언론 기사와 정부 정책에서 등장합니다. 이와 같은 오랜 혐오와 차별은 은연중에 취약계층은 정부 정책에 ‘순응’하지 않는 집단이라는 편견을 만들어 냅니다. 이 편견은 방역 대응 과정에서 정부의 더 적극적인 – 강제적인 – 조치의 필요성을 정당화합니다 2. 그리고 대부분 이 정당화의 과정은 해당 집단을 ‘보호’한다는 명분이 뒤따릅니다. 올해 초 이주노동자에 대한 행정명령과 이번 전북 행정명령과 그리고, 역사적으로 수많은 국가에서 지금도 지속되고 있는 감염병 대응 과정의 강제적 조치가 이와 같은 혐오와 차별과 편견과 강제적 조치의 순환고리를 재생산하고 있습니다. 

이번 발표문도 전북 행정명령의 특수성에 주목하면서도 강제적 조치라는 보편적 측면에 집중하여 관련 논의를 이어가려 합니다. 대부분의 내용은 2021년 4월 2일 국회 토론회로 개최한 ‘긴급 점검! 코로나19와 인종차별 토론회’의 발제문을 일부 수정 보완하였습니다. 

2. 몇 가지 오해: 하나, 방역은 다르다. 

신종감염병 대유행이 일 년 넘게 이어지고 있습니다. 코로나19의 대응 초기, 우리가 이 바이러스에 대해서 아는 것이 별로 없었습니다. 어떤 행동을 하면 전염되는지, 전염이 되면 얼마나 아픈지, 혹시 생명을 잃지는 않을지 몰랐습니다. 그래서 할 수 있는 것은 조심, 또 조심이었습니다. 이제 병을 조금 알게 되고, 백신도 보급되는 중입니다. 하지만, 우리가 할 수 있는 일은 크게 달라지지 않았습니다. 조심, 또 조심입니다. 

방역도 마찬가지였습니다. 마스크를 써라, 거리두기를 해라, 나오지 말고 집에 있어라, 아프면 쉬어라, 감염이 의심되면 검사받아라 등 ‘행정명령’이라는 단어를 입히지 않았을 뿐, 많은 명령에 둘러싸인 지난 1년을 보내고 있습니다. 모든 것은 방역을 위해 피할 수 없는 조치라 생각했습니다. 만나지 마랬는데, 왜 만났느냐, 가지마라 했는데, 왜 갔느냐, 마스크 쓰라고 했는데, 왜 벗었느냐. 와 같은 비난이 확진환자들을 향했지만, 감수해야할 비난이라고만 생각했습니다. 둔감했습니다. 대부분의 비난이 ‘개인’을 향했지만, 이 역시 방역을 위한 조치라 생각했습니다. 1년이 흐른 지금도 변하지 않았습니다. 개인이 왜 만나는지, 밖으로 나오는지, 마스크를 제대로 쓰지 못했는지를 묻고, 알아보고, 그 원인을 개선하려는 방역 조치는 없습니다. 개인 탓하는 방역은 있지만, 개인들의 삶을 돌아보고 노동을 생각하고, 조금 더 감염으로부터 안전한 사회를 만들기 위한 노력은 하지 않았습니다. 

국가는 바이러스와 대결을 벌이고 있고, 이 과정에서 이루어지는 많은 조치는 피할 수 없는 것으로 여겨졌습니다. 특히, 인권의 유보, 박탈, 훼손에 대해 모든 것은 방역이라는 이름으로 정당화되기도 했습니다. 수차례 정부의 일방적 조치에 대한 문제제기가 산발적으로 이루어졌고,인권보장과 방역이 서로 반댓말이 아니라는 사실도 알려졌지만, 크게 달라지지 않았습니다.

방역이라고 다르지 않습니다. 방역에도 원칙과 책임이 있습니다. 

공중보건에 대한 오래된 인권원칙 ‘시라쿠사의 원칙’은 이렇게 강조합니다. 감염병 대응과정에서 인권의 유보는 “해당 목표를 달성하기 위해 꼭 필요한 것”이어야 하고, “해당 목표를 달성하기 위한 최소한의 침해 혹은 제한적 방법”이 허용되어야 합니다. 인권침해가 “자의적이거나 차별적으로 적용하지 않으며 과학적 증거에 기반”하여야 합니다. 또한, “인권의 제한을 하지 않고도 동일한 효과를 낼 수 있는 대안”이 있다면 그것을 우선해야 하며, 인권의 제한은 “최후의 수단”이 되어야 합니다. 

이번 행정명령도 과거의 그것과 다르지 않게, ‘최후의 수단’이 아니라 ‘최초의 수단’이었습니다. 문제의 출발이었던 사업장 집단감염은 노동환경과 주거 등 더 본질적이고 구조적인 원인을 가지고 있습니다. 코로나19 감염과 전파에 취약한 노동환경과 생활터전에 대한 방법을 강구하는 것은 ‘최초의 방역’이어야 했습니다. 법률로 처벌받을 수 있음을 명시하는 강제적 검사가 아니라 자발적 검사 참여를 제안해야 했습니다. 특정 노동자를 지칭하여 강제할 것이 아니라, 취약한 노동자들이 자발적으로 검사 받을 권리를 보장했어야 했습니다. 

방역당국은 선택할 수 있는 대안이 얼마든지 있었음에도, 최초의 수단으로 이주민에 대한 차별적이며 강제적인 검진 행정명령을 선택했습니다. 심지어, 행정명령의 시점은 이미 관련 집단감염이 종료된 시점이었다는 점도 지적해둡니다. 행정명령이 방역을 위한 어쩔 수 없는 선택이 아닌 이유가 여기 있습니다. 

3. 몇 가지 오해: 둘, 검사는 만능이다. 

정부는 한국의 방역을 전 세계에 홍보하고 있습니다. 좋은 방역 정책이 전 세계 시민들을 위해 쓰일 수 있다면 나쁜 홍보가 아닙니다. 하지만, 이 홍보 과정에서 항상 등장하는 것이 ‘검사’입니다. 빠른 ‘검사’, 정확한 ‘검사’, 많은 ‘검사’를 할 수 있는 역량에 대한 자신감이 이주민 강제 검진이 모든 문제를 해결해 줄 수 있는 길이라 생각한 이유는 아닐까 합니다. 한 달이 멀다하고 등장한 ‘전수조사’라는 단어는 매우 비과학적인 방법이고 대표적인 보여주기식 전시행정이며, 차별적 인권침해와 매우 깊게 연결되어 있습니다. 

우선, 전수조사는 비과학적 방법입니다. 
100% 정확한 검사는 없습니다. 모든 코로나19 감염병을 다 확인해 줄 것만 같은 소위 PCR 검사법도 마찬가지입니다. 현재 사용하는 검사법은 일부 차이가 있지만, 100명의 감염인 중 95-99명을 진단할 수 있습니다. 그리고, 비감염인 100명 중 1명을 놓칩니다. 이것이 검사의 정확도입니다. 하지만, 누구를 대상으로 검사하느냐에 따라서 실제 현장에서의 숫자는 차이가 납니다. 예를 들어, 100명 중에 10명 꼴로 감염이 전파된 집단을 대상으로 PCR검사를 하고 여기서 양성으로 확인된 사람들은 대부분 진짜 감염이 맞습니다. 그런데, 지금 국내 감염율은 이렇게 높지 않습니다. 방역의 관점에서는 한 명의 거짓음성을 놓치게 되는 것이 중요한 문제입니다. 검사참여자의 입장에서는 거짓양성으로 어제, 오늘 그리고 이어지는 몇 일동안 일하지 못하게 되는 걱정과 주변 접촉인들에 대한 죄의식 등의 고통이 또다른 큰 문제입니다. 그래서 감염 가능성이 높은 집단을 대상으로 진단검사를 시행할 필요가 있습니다. 위험이 높은 집단에서는 정확한 검사가 위험이 매우 낮은 집단에서는 너무 많은 수의 거짓양성 환자를 만들어 버립니다. 전수조사가 아니라 위험도 혹은 감염가능성에 따라 진단검사를 시행하는 것이 과학인 이유입니다. 그리고, 질병청의 지자체 지침에 따른 검사 대상집단은 위험도에 따라 권고를 하고 있습니다. 
 

가상의 코로나19 PCR 검사의 양성예측도와 음성예측도 시나리오 (PCR 검사의 민감도는 97%, 특이도는 99.9%로 가정하고, 2020년 4월 29일 시점에 전국 가장 낮은 코로나-19 발생율인 전남은 10만 명당 0.8명, 가장 높은 대구는 10만 명당 281명, 가상의 집단은 10만 명당 10,000명으로 가정한 결과. 출처: 시민건강연구소 시민건강이슈 2020-05, 2020) 
가상의 코로나19 PCR 검사의 양성예측도와 음성예측도 시나리오 (PCR 검사의 민감도는 97%, 특이도는 99.9%로 가정하고, 2020년 4월 29일 시점에 전국 가장 낮은 코로나-19 발생율인 전남은 10만 명당 0.8명, 가장 높은 대구는 10만 명당 281명, 가상의 집단은 10만 명당 10,000명으로 가정한 결과. 출처: 시민건강연구소 시민건강이슈 2020-05, 2020) 

다음으로, 전수조사는 차별적 인권침해를 조장합니다. 
작년 5월 이태원 집단감염 이후 이동통신 3사는 해당기간동안 해당지역에서 30분 이상 머물렀던 사람들의 통신기록을 질병관리청(당시 질병관리본부)에 제출했습니다. 서울시장 브리핑에서 이 명단에 포함된 사람을 대상으로 전수조사라는 단어가 등장합니다. 다행히도, ‘코로나19 성소수자 긴급대책본부’의 초기 적극적 문제제기로 인해서 강제적 전수조사의 계획은 자발적 검사권 보장과 익명검사 보장의 형태로 전환되었습니다. 전수조사 만능이라는 인식과 소위 K 방역에 대한 정부와 지자체의 자심감이 자칫 차별적 인권침해로 이어질 상황이었습니다. 

전수조사의 위험성은 다른 관점으로도 살펴보아야 합니다. 감염병예방법에는 ‘감염병의심자’라는 정의가 있습니다. 정부와 지자체장이 소위 ‘감염병의심자’를 대상으로 건강진단을 ‘명령’할 수 있습니다. 그런데, 이 ‘감염병의심자’는 과학적으로나 법률적으로 정의할 수 있는 정확한 집단이 아닙니다. 우리가 자주 듣고 있는 단어인 ‘접촉자’이거나 ‘접촉이 의심되는’ 사람을 모두 포함합니다. ‘감염이 의심된다는’ 이유만으로도 전수조사 행정명령의 대상이 될 수 있는 법적 근거가 위험의 정도에 따른 검진이 아니라, 이주민‘만’을 행정명령으로 삼은 차별이 가능하게 했습니다.

그럼 방역을 위해 어떻게 하라는 말이냐는 질문에 답은 간단합니다. 질병관리청의 역학조사 지침에 따라 검사하면 됩니다. 질병관리청은 ‘코로나바이러스감염증-19 대응 지침(지자체용)’을 10판(2021.05.17.)까지 개정 발행했습니다. 이 지침은 실제로 현장에서 수행하는 방역활동의 구체적 방법을 담고 있습니다. 검사가 필요한 ‘조사대상 유증상자’를 세 가지 항목으로 구체적으로 설명합니다. 의사의 소견에 따라 코로나19 임상증상으로 코로나19가 의심되는 사람, 해외 방문력이 있으며 귀국 후 14일 이내에 코로나19 임상증상이 나타난 사람, 코로나19 국내 집단발생과 역학적 연관성이 있어 진단검사가 필요하다고 인정되는 사람. 으로서 구체적인 검사 대상자를 규정하고 있습니다. 여기서 말하는 ‘역학적 연관성’은 특정 직업이 같은 집단이라고 하여 모두 역학적 연관성이 있다고 볼 수 없습니다. 감염병예방법이 과학적 지침을 넘어서고 있고, 비록 법에 근거한 행정조치를 하고 있지만, 과학적 지침에는 근거를 찾을 수 없는 현실입니다. 

4. 공중보건 위기 상황에서의 정부와 지자체의 책임 

첫째, 정부와 지자체는 해야 했을 책임은 방기하고, 하지 말아야 할 차별적 조치 시행에는 주저함이 없습니다

코로나19인권대응네트워크는 작년 6월 “코로나19와 인권 – 인간의 존엄과 평등을 위한 사회적 가이드라인(이하 사회적 가이드라인)”을 발표하고 ‘사회적 약자·소수자들의 권리를 위한 사회적 제안’을 제시했습니다. 또한, 시민건강연구소, 건강세상네트워크, 인권운동네트워크 바람은 작년 19월 “인권중심 코로나19 시민백서(이하 시민백서)”를 발표하고, 코로나19 대유행 시기 사회경제적 취약계층이 겪는 어려움을 지적했습니다. 

사회적 가이드라인은 정부와 지자체가 낙인과 혐오에 단호하게 반대하는 메시지를 내고, 과도한 불안과 공포를 조성하지 않도록 역할을 요구했습니다. 하지만, 다수의 행정명령을 통해 정부와 지자체는 스스로 나서 취약계층에 대한 차별과 혐오를 보여주었고, 시민들에게 과도한 불안과 공포를 조성했습니다. 공적 마스크 구매 과정과 긴급생활지원금 정책 등에서 지속적으로 이주민과 홈리스 등 취약집단을 배제했습니다. 시민백서에서는 코로나19에 취약한 노동자들의 노동환경과 주거환경 문제를 지적했습니다. 

하지만, 그 이후 정부는 아무것도 하지 않았습니다. 정부와 지자체는 이주민을 포함한 취약계층에 대한 차별과 혐오에 단호한 의지를 보이지 않았습니다. 취약한 노동환경과 주거환경을 개선하기 위한 노력도 하지 않았습니다. 그 책임방기의 결과가 올해 초 이주노동자 집단감염, 지난 1년간 지속된 물류센터, 콜센터 집단감염, 그리고 이번 전북의 일용직 노동자 사업장 집단감염이라는 사실을 인정조차 하지 않고 있습니다. 정부와 지자체는 오히려 행정명령을 통해 차별과 혐오를 강화했습니다. 

둘째, 정부와 지자체는 방역조치를 한 것이 아니라 강제검사“만” 합니다. 감염병도 인생사와 같은 자연경과가 있습니다. 코로나19와 같은 호흡기 감염병은 일반적으로 병원체 노출 이후 감염이 이루어집니다. 그리고 일정 시간이 경과하면 전염시킬 수 있는 감염력이 발생합니다. 그리고 얼마지 않아 임상증상이 나타납니다. 증상이 시작된 시점부터 2일 전까지 접촉한 사람들을 검사대상으로 포함하는 이유가 감염병의 자연경과 때문입니다. 임상증상이 나타나기 전에는 PCR 검사에서 거짓음성이 나올 수 있습니다. 감염력이 발생하기 이전 감염초기에도 검사에서 음성이 나올 수 있습니다. 검사가 만능이 아니라는 점은 이 대목에서도 알 수 있습니다. 작년 5월 방역당국은 ‘방역 사각지대’를 없앤다는 발표를 합니다. 미등록 이주민에 대한 단속을 유예하고 이주민은 법적 지위에 무관하게 무료로 검사를 받을 수 있도록 하겠다는 내용을 발표합니다. 동시에 결핵검진과 연계하여 홈리스에 대한 코로나19 검진을 계획합니다. 8월에 서울시 발표에 따르면 홈리스 검진 참여자 중 코로나19 감염인은 없었습니다. 홈리스인권 단체는 홈리스를 위한 방역대책은 주거라는 너무나도 상식적인 주장을 이후 지속했지만, 정부와 지자체는 답하지 않았습니다. 검사‘만’하고 방역조치를 끝낸 정부와 지자체는 1월 노숙인 시설에서의 집단감염을 예방하지 못했습니다. 

마지막으로 코로나19 대응의 모든 과정에서 강제적 조치는 최소한으로 이루어져야 함을 강조하고 싶습니다. 자발적으로 방역에 참여할 기회를 최대한으로 확장하여 성공적으로 집단감염을 막아낸 경험 – 이태원 집단감염 – 이 있습니다. 덜 강압적인 조치의 효과를 모두가 경험했는데, 여전히 ‘그 집단은 방역에 순응하지 않을거야’라는 차별과 편견으로 점철된 인식에 의존하는 것은 잘못입니다. 


1.  연합뉴스(2021.05.14.) “전북도, ‘일용근로자 고용 시 코로나19 의무 검사’ 행정명령”

2. 매일경제(2021.06.03.) “전북도 일용직에 코로나19 검사 명령...‘차별인가 선제대응인가’” 중 다음 내용 관련, 「도 관계자는 “차별이 아닌 일용직 노동자들을 위한 보호 차원”이라며 “차별로 바라보지 말고...”」

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